一、從“增量擴張”到“存量更新”：城市發(fā)展邏輯的歷史性轉(zhuǎn)型

中國的城市更新政策經(jīng)歷了從“三舊改造”到“城市更新”的階段演變。2009年廣東提出“三舊”（舊城、舊村、舊廠）改造，以提升土地利用效率為核心，強調(diào)連片開發(fā)、規(guī)劃先行，但在實踐中出現(xiàn)了過度依賴地產(chǎn)開發(fā)、脫離城市戰(zhàn)略、破壞風(fēng)貌等問題。2015年廣州設(shè)立全國首個城市更新局，標志著更新治理逐步制度化，“微改造”作為新理念應(yīng)運而生。2021年住建部《關(guān)于防止大拆大建的通知》首次明確拆建比、就近安置等硬性指標，糾正此前“千篇一律”的開發(fā)傾向。

2025年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（下稱《意見》），作為新時代城市更新政策的“綱領(lǐng)性文件”，它首次以全國統(tǒng)一的視角對城市更新全鏈條進行頂層設(shè)計，提出“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)”，明確提出“老城不能再拆”，全面轉(zhuǎn)向以品質(zhì)提升和風(fēng)險防控為導(dǎo)向的系統(tǒng)更新模式。

二、深化改革突破：構(gòu)建“政府-市場-公眾”三位一體新機制

在推進城市更新的過程中，如何解決“錢從哪來”“地怎么用”“誰來做”“誰受益”的結(jié)構(gòu)性難題，一直是制約政策落地的核心障礙。《意見》通過一系列改革舉措，試圖為城市更新構(gòu)建可持續(xù)的機制基礎(chǔ)。

土地制度破冰：用“清單+轉(zhuǎn)換”機制重構(gòu)空間使用邏輯。

不同于以往更新改造工作都往做高容積率方向走的粗放做法，2025年政策提出以“土地混合開發(fā)利用”和“用途依法合理轉(zhuǎn)換”為核心的精細管理邏輯，并且提出用途轉(zhuǎn)換和兼容使用的“正面清單、負面清單和管控要求”，以及“容積率轉(zhuǎn)移或獎勵政策”，引導(dǎo)城市更新向更高質(zhì)量更精細化管理的方向前進。

金融機制貫通：中央+地方+資本市場多元聯(lián)動。

本次《意見》構(gòu)建了由“中央預(yù)算內(nèi)投資+超長期特別國債+地方專項債+REITs”等組成的復(fù)合型投融資機制，形成了資金來源的“組合拳”。同時，政策要求“優(yōu)先實施城市資金能平衡”的項目，這在“項目篩選邏輯”上要求項目主體更加重視財務(wù)平衡測算和事前論證，從而建立更新項目的財政可持續(xù)性閉環(huán)。

公眾參與與共建機制初步制度化。

城市更新類項目長期面臨“民意阻力+操作碎片”的兩難困境，尤其是在老舊小區(qū)加裝電梯、城中村規(guī)劃重構(gòu)等問題上，居民意見分化嚴重。此次《意見》將“居民為主體”列為實施路徑，鼓勵通過街道社區(qū)組織“共建議事會”，引導(dǎo)居民、規(guī)劃師、社會組織全過程參與，探索共謀、共建、共評的新模式。這對提升政策合法性與治理效能具有長期價值。

三、明確政策分野：2025年《意見》與舊政策的繼承與突破

相較于2015年“微改造”主導(dǎo)階段和2021年“拆建比限制”文件，本次《意見》在以下幾個方面實現(xiàn)了顯著突破：

首先，政策立場更加明確。“老城不能再拆”雖首次寫入中央文件，但其規(guī)范對象并非泛指“老城區(qū)改造”，而是明確針對文化遺產(chǎn)類空間的保護。配套的“先調(diào)查后建設(shè)”“先考古后出讓”等機制，是對2021年“禁止拆真建假”等原則的制度性延伸。

其次，任務(wù)體系更加完整。《意見》將“既有建筑改造、小區(qū)整治、城中村改造、基礎(chǔ)設(shè)施提升、生態(tài)修復(fù)、歷史文化保護”等八項任務(wù)并列提出，并細化了實施路徑。例如在“城中村更新”部分，新增“老舊火車站與周邊街區(qū)統(tǒng)籌改造”，是對片區(qū)聯(lián)動治理邏輯的首次制度表述。

此外，在制度創(chuàng)新上，《意見》首次將“居民共建共治”與“片區(qū)策劃”納入操作框架。明確“專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施”三層路徑，打通了規(guī)劃—資金—執(zhí)行鏈條的邏輯閉環(huán)。

四、從愿景到操作：八大任務(wù)體現(xiàn)治理模式的系統(tǒng)躍遷

《意見》所提出的八項主要任務(wù)，不僅是對城市更新不同維度的細化部署，更體現(xiàn)出城市治理理念從“碎片推進”向“系統(tǒng)統(tǒng)籌”的躍遷。與以往政策相比，這八項任務(wù)在內(nèi)容和方法上都有明顯的升級。

在“既有建筑改造”方面，政策首次將C級與D級危房區(qū)別處理，提出抗震加固、分類改建等方式，既延續(xù)了2021年對拆建比例的限制，也通過“一屋一策”的手段強化歷史建筑的分類保護。

“老舊小區(qū)整治”部分，則將治理焦點從基礎(chǔ)設(shè)施改造延伸至“長效管理機制”建設(shè)，強調(diào)居民自治與改造成果維護，是對“微改造”理念的制度化再造。

而“城中村改造”方面，《意見》不僅沿用了“一村一策”“拆整結(jié)合”等方法，還特別提出“城市資金能平衡”的原則，實質(zhì)上為廣州、深圳這類資金壓力大的特大城市劃定了財政安全邊界。

此外，“完整社區(qū)建設(shè)”“城市功能完善”也從“配套補短”升級為“空間優(yōu)化+公共服務(wù)重構(gòu)”的雙重路徑，明確提出社區(qū)服務(wù)空間整合、居民全過程參與的治理機制，為未來片區(qū)活力營造提供方向。

在“基礎(chǔ)設(shè)施提升”與“生態(tài)修復(fù)”方面，《意見》引入“生命線工程”“應(yīng)急聯(lián)調(diào)機制”等關(guān)鍵詞，重視突發(fā)性風(fēng)險的聯(lián)動響應(yīng)，體現(xiàn)對極端事件下城市韌性的考量。

最后，“歷史文化保護”條目明確了“居民為主體”的保護機制，確立“先評估后建設(shè)”的審查路徑，是中央層面首次在文化資源活化中強調(diào)社區(qū)共建角色，具有高度政策進步性。

附：政策要點

主要目標：到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

主要任務(wù)：加強既有建筑改造利用；推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造；開展完整社區(qū)建設(shè)；推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造；完善城市功能；加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造；修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)；保護傳承城市歷史文化；

保障支撐：建立健全城市更新實施機制；完善用地政策；建立房屋使用全生命周期安全管理制度；健全多元化投融資方式；建立政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式；健全法規(guī)標準。

咨詢八部

致力于以老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)及城中村改造等為核心的城市更新項目、以機場軌道交通為核心的交通類重大型基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的研究和業(yè)務(wù)創(chuàng)新；為地方政府及國有企業(yè)提供項目投資、運作發(fā)展、資源配置等咨詢服務(wù)。